“放管服”背景下科技计划项目监督与评估研究

王新钰  郭海轩

（天津市科学技术发展战略研究院，天津300011）

摘 要：“放管服”背景下，通过强化监督与评估促进科技计划项目发挥实效，进一步支撑科技创新成为共识。文章通过研究分析科技计划项目监督与评估的内涵，学习借鉴发达国家开展科技监督与评估的典型做法和先进经验，针对目前国内存在的问题，围绕健全法律制度、打造监督评估体系、组建高水平人才团队、加强信息化建设、强化结果运用等角度，提出进一步完善科技计划项目监督评估的思路建议。

关键词：“放管服”；科技体制改革；科技计划项目；监督评估

中图分类号：G311 文献标识码：A

文章编号：1005-9393(2022)03-0174-06

作者简介：王新钰（1993-），女，助理工程师，主要研究方向：科技战略、创新政策。E-mail:wangxinyu01@tj.gov.cn。

基金项目：天津市科技发展战略研究计划“2021年天津市科技创新‘十四五’规划的实施跟踪研究”（项目编号：21ZLZKZF00020）。

党的十九届五中全会将科技创新摆在了我国现代化建设全局中的核心地位，科技创新体制机制事关创新驱动发展的成效和发展新优势的塑造。科技监督与评估作为创新驱动发展和现代化治理体系的重要支撑机制，自然被赋予了更高要求。面临着复杂的国际国内发展形势，持续贯彻落实党中央、国务院推进科技领域“放管服”改革的部署要求，不断深化科技计划管理体制改革，充分发挥科技计划项目实效，打造科技计划项目的全链条管理体系，加快监管职能转变，不断加强完善科技计划项目的监督与评估，强化监督评估对于科技创新的保障作用成为应有之义。

1 科技计划项目监督与评估的内涵

“有决策、有选择就要有评估，有授权、有委托就要有监管”，实行严密的、制度化的监督评估是促进科技计划项目科学、规范、有序、高效推进的关键。近年来，科技计划监督与评估已经形成共识，国家及各省区市都高度重视科技计划项目的监督评估工作，出台了一系列相关政策文件。2014年国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，提出要建立统一的评估监管体系，加强事中、事后监督检查及责任倒查。2016年中共中央、国务院出台的《国家创新驱动发展战略纲要》中指出构建覆盖全过程的监督和评估制度。此后，科技部等有关部委相继出台了《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》《科技监督和评估体系建设工作方案》《科技评估工作规定（试行）》《科技评估通则》等一系列专门针对科技计划监督评估工作的指导性文件，北京、福建、安徽、广东等省市也相继制定出台了针对性的规范性文件，创新了制度和监督评估方式，起到了较好的实践效果。

科技计划项目监督与评估是指为了明确各方主体责任、权利边界，并约束其行为，依据相关文件规定，运用专家咨询、指标评价、调研座谈、现场检查、中期检查、年度检查、科技报告、绩效评估、第三方评估、督查督导、审计等科学、专业的方法，对参与科技计划项目的有关职能部门、项目承担单位、项目管理专业机构、咨询评审专家、支撑机构以及参与项目研究的科研人员等各责任主体进行全面持续的监督、评估、问责。科技计划项目监督与评估贯穿于科技计划项目全过程，既要解决“对与错”的问题，也要解决“好与差”的问题，在事前侧重风险防范、事中侧重监督检查、事后侧重评估与问责，具有多样性、独立性、持续性、规范性和公开性的特点。

2 国内外科技计划项目监督与评估做法与经验

2.1 国外科技发达国家典型做法

2.1.1 美国  

美国针对科技项目监督评估形成了涵盖法律、政府规章、政策文件在内的多层次体系化法律规范，覆盖科技项目管理全过程，确保科技项目监督评估在各个环节方面都有法可依、有据可循。建立了“内外结合、分层分级”的立体化科技项目监督模式，在由国家层面针对项目总体实施情况开展监督评估的同时，也委托专业机构针对项目具体运作层面开展严密监管，并注重发挥承担单位内部控制机制作用。向项目官员下放监督职权，通过对项目的日常监控及专项监督，及时掌握项目动态，灵活采取针对性的动态调整。建立科技计划信息化管理平台，对项目进行全流程动态信息监测和痕迹化管理，加强多部门间科技计划信息平台的互联互通和信息共享。根据监督评估结果作出快速反馈和有效运用，采取刚柔并济的惩罚治理措施。

2.1.2 德国

德国采用授权制对科技计划项目进行监督管理，例如德国国家研究基金会（DFG）作为德国重要的科研资助机构，对大量国家科技基金进行管理，且在联邦和州的委托下管理“精英大学卓越计划”等项目基金；马克斯·普朗克学会（MPG）、弗劳恩霍夫应用研究促进协会（FHG）、亥姆霍兹国家研究中心联合会（HGF）、莱布尼茨科学联合会（WGL）等众多非营利性权威专业项目管理机构也被授权对科技计划项目进行监督评估，保证了监督评估机构的专业性、独立性，充分发挥了科技监督评估对于科技事业良性发展的促进作用。

2.1.3 瑞典

瑞典高度重视对科技计划项目实施过程中的监督评估，其科技计划项目监督评估基于专业知识和信用开展，主要采用依法监督评估、内部监督评估等方式。瑞典的科技监督评估中很少有资助机构介入，瑞典政府针对财政资助科研项目制定了详细的可操作的工作指南，各项目承担单位严格按照指南规定高标准、规范化地开展研究工作，并且根据承担单位自身规章制度、执行单位及负责人自我管理和内部审计来完成项目的监督评估工作，通过此种自我管理方式削减了科研监督管理的成本，并提升了监管制度的有效性。

2.1.4 日本

日本以《政策评价法》系列法律为基础，建立了健全的科技监督评估制度体系，围绕评价对象、实施主体、评价主题、评价方式等做了系统详细的规定，为科技计划项目监督评估提供了法律依据。邀请领域权威专家作为协调员参与评估，通过实地考察、专题汇报、公开讨论会等方式，对阶段进度、成果实现度、负责人及承担单位稳定度、研发人员完整度、经费支付比例等指标进行定量评估，判定项目运行风险等级，并根据评估发现的问题进一步调整科技计划策略，确保计划能够合规、高标准地顺利完成，并顺应国际形势变化适时调整计划目标。

2.2 国外科技计划项目监督与评估经验

国外科技发达国家科技计划项目监督评估多以预防为主、审查为辅，主要经验如下。

（1）以层次分明的法律法规保障科技计划项目监督评估实施。如《美国竞争法》、日本“产业振兴计划”、奥地利“工业研究促进基金会”均对科技计划项目具体实施细则以及监督评估有关事项进行立法或规定，并向公众公开以接受监督。

（2）打造市场化、专业化、多元化的监管体系。科技发达国家一方面多针对科技管理、项目监管设立专门的部门机构，另一方面又吸纳专业中介机构和领域专家参与监督评估。如英国建立了科技评价评审委员会，并聘请独立运行的专业评估机构共同对科技计划项目开展跨部门评估；德国中介机构承担了大量的科技计划项目审批监管工作。

（3）坚持公开透明、高效原则。科技计划项目信息公开透明，向公众开放，从而形成社会监督、舆论监督，针对项目实行过程中的重要节点采取相应管理措施，进行动态化、高效的全流程管理。

（4）搭建高度发达的信用体系。围绕承担单位、专家、科研人员信用情况建立完善的社会信用制度，加强科研人员道德教育、信誉管理，对于违规行为进行严肃惩处。如美国国家科学基金会（NSF）为了加强对NSF职员、领域专家和科研人员信用管理，设立了总监察长办公室，并向社会公开违规行为处理情况。

2.3 国内科技计划项目监督评估情况

目前我国正着力构建统一、高效、透明、规范的科技监督评估体系和工作机制，先后发布了多项政策文件，对科技计划监督评估工作进行一体化部署。针对五类科技计划的不同性质特点，开展分类监督评估，对科技计划管理进行全流程监督，重点监督评估关键节点，建立统一的监督评估信息平台，开展综合绩效评价并运用监督评估结果。各地在国家层面宏观框架政策文件指导下，结合自身管理实际，开展相应的监督与评估，主要运用全流程监管、绩效评价、第三方评估、强化绩效评价结果运用等手段进行项目绩效管理。

（1）加强项目全流程监管。青岛市开通了科技计划管理信息系统行政监察入口，由科技监察部门对项目全流程进行监管；上海市运用信息技术手段实现业务流程节点管理、监督查处、动态跟踪功能，对项目进行全程网络信息化监管。

（2）建立多样化绩效考核指标体系。云南省建立了基础研究、研究开发、成果产业化、条件平台、软科学和人才等6类适用不同项目类别的指标体系；内蒙古构建了适用于创新性研究类项目、科技基础条件平台建设项目、科技产业化类项目3类绩效考核评价指标体系。

（3）引入第三方评估。河北省科技评估中心搭建专家咨询团队，承接政府委托开展科技计划项目绩效评价；浙江省对重大科技项目采取监理制度，委托中介机构或咨询专家组对项目完成进度、指标实现程度、资金使用及效益等进行评估。

（4）强化绩效评价结果运用。云南省将项目绩效目标与立项相结合，根据绩效评价结果分配资金，建立科研诚信档案记录失信行为。杭州市编印年度科技专项绩效评价白皮书，作为政府科学决策、财政预算、项目监管的依据。

3 科技计划项目监督与评估存在的问题

当前，我国科技体制改革已进入深水区，科技计划项目监督评估工作取得了一定的成效，但相较于美国等科技发达国家的监督评估实践，仍存在一些局限和不足，一定程度制约了监督评估效能发挥。

3.1 监督评估规章制度有待完善，刚性约束不足

一方面，近年来国家层面围绕科技计划项目监督评估出台了一系列政策文件，但文件效力层级较低，且部分监督评估有关内容分散在部门规章之中，缺乏针对性的、系统性的法律法规，刚性约束不足。另一方面，当前国内许多省市将监督评估作为科技计划项目管理办法中的一项内容，未针对科技计划项目监督评估出台专门的实施细则和操作规范，检索发现以“科技计划项目监督评估”为主题的地方规范性文件目前仅有11份，且部分文件侧重于经费监管，缺乏对监督评估主体、内容、方法、措施等全面、系统、明确的规定和规范，导致监督评估缺乏实际操作的指导性文件。

3.2 内部监督评估缺失错位，调控能力较弱

当前，我国科技计划项目监督评估仍主要是政府系统内部监督评估，而科技管理部门承担着立项、管理、监督、评估、验收等多项职能，一定程度上存在立查不分的情况，容易出现监管缺失错位，监督评估作用发挥不充分。一方面，受制于人力、时间等因素限制，内部监督评估多为短期临时行为，缺乏持续性的动态监管，部分短 期的非重大项目容易被忽视，且多为事后监督检 查，调控能力较弱。另一方面，针对项目实施过 程中的监督评估主要为承担单位自查、科技管理部门抽查，但由于缺乏对监督评估对象、内容的科学系统安排，存在信息沟通不畅、评价标准不一致的情况，使得科技管理部门无法充分深度把握项目真实情况，监督容易流于形式；此外，对于监督评估结果运用不充分，对于发现的问题问责处理力度不够，监督评估趋于形式化。

3.3 监督评估独立性欠缺，尚未形成完整的监督评估体系

目前，第三方评估机构作为监督评估体系的重要组成部分，承担国家和地方委托承担科技计划项目的监督评估工作。但是由于第三方机构与管理部门非平级，且往往依存于政府系统内部，与政府之间的制衡监督较弱，针对外部评估主体、内容、程序、方法及结果运用尚未进行明确规定，使得政府系统外的独立第三方监督评估未成“气候”，监督评估体系不完善，相较于现实需要比较滞后，这种虚位容易导致监督评估寻租、宽容等“监管失灵”问题，影响监督评估工作的有效性和公正性。

3.4 专业机构和人才欠缺，手段和能力有待提高

一方面，科技计划项目组织牵头部门作为监督评估责任主体，普遍面临经费不足、管理人员缺乏的问题，且由于在职的多数管理人员不具备科技计划项目监督评估的必备知识能力和经验，监督评估方式多沿用传统固化过程管理模式，没有切实有效的监管手段、全流程的监管机制和制度，导致监督评估力度不足。另一方面，专业管理机构参与监督评估目前尚处于起步阶段，多数机构处于发展初级阶段，优质的专业机构不足，监督评估工具开发不足、方法不够科学成熟，业务能力有待进一步提升，且缺乏既懂管理又掌握技术的适应现代监督评估形势的复合型监督评估人才，人才队伍难以完全满足专业、高质量的监督评估要求。

3.5 信息系统不完备，信息化水平有待提升

充分、高质量的信息和数据是科技计划监督评估的必要支撑。目前国家相关部门及各省市高度重视信息系统建设的重要性，但现阶段的科技计划项目管理信息系统不够完善，一方面，项目信息不够全面，信息报送的规范性、准确性、完备性和时效性尚未满足监督评估需要，信息无法有效支撑监督评估；另一方面，目前多数系统实现的功能不全，未嵌入监督评估板块，且未运用现代化的监督评估手段和体系，项目进展情况无法及时反馈，项目实际进展情况做不到与监督评估信息的同步反馈，从整体上影响了项目监督评估的效率和效果。

4 改进提升科技计划项目监督评估的对策建议

随着科技体制改革深入推进，科技计划项目监督评估的重要性也不断凸显。要学习借鉴发达国家做法，结合目前国内实际情况，不断总结经验、完善不足，进一步转变政府职能，提升监督评估的规范性、科学性，发挥其实效。

4.1 建立健全多层次科技计划项目监督评估法律法规

层次分明、上下联动、措施有力的完备健全的规章制度和法律体系是科技监督与评估规范性、科学性、公平性、公正性的必要保证。一是从国家层面来看，制定科技监督评估的纲领性法律文件，出台高位阶、高效力的相关立法，加强法律的刚性约束，建立健全涵盖法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的多层次监督评估法律体系，强化法律体系的系统性、全面性和体系性。二是目前国家现有政策针对科技监督与评估出台了相关政策文件，各省市要根据国家层面现有政策，结合自身科技计划项目管理实际，从总体思路、体系构建和具体实施等各方面搭建制度体系整体架构，在整体架构下按照不同层次、不同领域、不同类别，围绕流程、主体、内容、方法等建立细化的、针对性高、执行性强的实施细则和操作规范，确保科技计划项目监督评估实际操作有法可依、有据可循。

4.2 打造专业化、市场化、社会化、独立有效的多方协同监督评估机制

明确各监督评估主体职责，改变政府管理部门“包打天下”的单一化的监督评估格局，建立内外协调、执行有力的多方协同的“大监督评估”机制。一是持续推动政府职能转变，坚持有所为有所不为，完善监督评估顶层设计和战略决策，充分发挥监察以及审计部门的监督作用，探索决策权、执行权、监督权相互制约协调的权力结构和运行机制。二是通过委托或购买服务的形式，鼓励、支持、引导专业机构、中介组织、第三方服务机构、领域专家开展监督评估，逐步打造形成独立于政府之外、监督评估能力强的专业第三方评估队伍。完善专业机构内部制度和外部监督制度建设，创新现代管理模式，完善相关准入机制及实施细则，推动科技计划项目监督评估转向社会化、市场化，提升监督评估的专业性、权威性和独立性。

4.3 着力建设科技计划项目标准化评估体系

持续深化落实科技“三评”改革有关部署要求，进一步加强科技评估标准化建设，加强评估标准方法研究，明确深化科技评估基本准则和程序方法，着力建设科技项目标准化评估体系，实行科技计划项目“全时态”“全过程”“全状态”标准化管理，以高标准确保高质量，引领科技评估规范化发展和科技创新活动。简化科研项目过程管理，积极引入技术报表，强化科技计划项目关键节点管理，加强对项目阶段性标志性成果及实施结果考核，引导科技评价突出科学精神、创新价值和服务贡献，推动项目管理由重过程转向重目标、重实效、重质量、重贡献。

4.4 加快组建高素质科技计划项目监督评估专业人才团队

高素质的专业人才是影响科技计划监督评估水平高低的关键因素。一是科技管理部门作为主要责任单位，要配置专业化的监督评估团队，提升科技管理人员监督评估的重视程度，并建立健全管理人员专业培训制度，通过专题培训、鼓励自学、专家带学以及交流学习等方式，提升管理人员开展监督评估所必备的知识和技能，更好地适应监督评估工作开展的需要。二是鼓励专业机构从人才选拔、培养方面，加快组建能够高标准、高质量承接政府委托，开展独立监督评估，具有专业技术背景、研究分析能力、管理理念先进、方法科学高效、经验丰富、组织协调能力强的专业人才团队，提升专业机构履职尽责能力，更好地服务监督评估和决策管理。

4.5 完善科技计划项目监督评估信息系统建设

完善多要素的科技计划项目监督评估信息系统，不断推动科技计划项目过程管理信息化水平。一是建立监督评估信息大数据库，对项目进行全流程痕迹管理，动态收集反馈项目真实情况信息，严格把控信息质量，争取做到项目进展与监管评估信息的同步化，为科技计划项目监督评估提供充分、必要、真实、准确的信息支撑。二是建立项目动态监控及风险预警机制，基于大数据应用分析选择性地重点监督，实行监督评估强制性信息披露、真实性责任追究。三是强化监督评估信息和结果开放共享，加强各部门、各行业沟通对接，打破层级之间、不同主体之间的信息壁垒，提高信息使用效率和效果，避免重复监督、多头监督。

4.6 强化监督评估结果运用和项目动态调整

将强化监督评估结果运用作为监督评估工作的出发点和落脚点，推动监督评估由重过程转向重结果。一是通过对科技计划项目开展专项审计、年度监测、巡视检查、受理举报等日常监督评估，及时掌握项目实施动态和实际情况，对执行过程中的问题及时纠偏，通过项目的动态调整保证项目实施有效推进，提高资金使用效益。二是强化监督评估结果运用，采取刚柔并济、奖惩并重的处罚措施，对于问题程度较轻的采取密集监控、降低补助金、前补助转后补助、附加特殊条件等“柔性”处罚措施以防范风险，对于问题严重的要采取暂停或终止项目、收回资金、取消申请资格、民事诉讼等威慑力强的刚性处罚措施，做到违规必惩、违法必究，提高项目各相关主体履职尽责的意识，改变重申请轻实施的问题，充分发挥监督评估“指挥棒”和“风向标”的作用，使监督评估结果落到实处，真正推动项目目标得以实现。

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Research on the Supervision and Evaluation of Science and Technology Planning Projects under the Background of “Delegate Power and Optimize Service”

Wang Xinyu, Guo Haixuan

（Tianjin Academy of Science and Technology for Development,Tianjin 300011）

Abstract:Under the background of“Delegate power and optimize service”, it has become a consensus to promote the effect of science and technology projects , and to further support scientific and technological innovation. Through the research and analysis of the connotation of the supervision and evaluation of science and technology projects, this paper learns from the typical practices and advanced experience of developed countries in the implementation of science and technology supervision and evaluation. In view of the current domestic problems, focusing on improving the legal system, building a supervision and evaluation system, forming high-level talents, strengthening informatization construction, and strengthening the application of results, it puts forward ideas and suggestions for further improving the supervision and evaluation of scientific and technological planning projects.

Key words:delegate power and optimize service; reform of scientific and technological system; scientific and technological planning projects; supervision and evaluation

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