科技“揭榜挂帅”制度述评：起源、实践及启示

张剑波^1，2顾丽英^1，2

 (1. 上海社会科学院应用经济研究所，上海 200020； 

2. 上海社会科学院创新创业经济研究中心，上海 200020)

摘要：新阶段面对中美科技脱钩和大博弈主导的国际百年变局和以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须按中央的部署，坚定不移贯彻新发展理念，加强对各领域发展的前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。科技“揭榜挂帅”制度作为科技创新制度新安排，有利于突破既往科技攻关制度的不足，不拘一格“选帅组阁”，攻克关键核心技术难关，摆脱“卡脖子”技术的掣肘，近年来日益受到全国上下的关注和重视。一些学者开展了深入研讨，中央和地方政府部门开始了试点。本文综述其国内研究进展、实践案例，得到启示，并给出若干建议。

关键词：科技；揭榜挂帅；制度；实践；启示

中图分类号：G311    文献标识码：A           文章编号：1005-9393(2021)03-0004-06

1引言

早在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上，习近平总书记指出，“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不问出处，谁有本事谁就揭榜。”2020年的政府工作报告明确提出“实行重点项目攻关‘揭榜挂帅’，谁能干就让谁干”。2021年1月11日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上，习近平总书记再次强调，全面加强对科技创新的部署，集合优势资源，有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制，加强创新链和产业链对接。在随后召开的十三届全国人大四次会议上的《政府工作报告》提出，“改革科技重大专项实施方式，推广‘揭榜挂帅’等机制”。2021年3月12日，经十三届全国人大四次会议审査通过后发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，在“第七章完善科技创新体制机制”“第一节深化科技管理体制改革”中，提出“改革重大科技项目立项和组织管理方式”，“实行‘揭榜挂帅’‘赛马’等制度”。2021年4月7日，国家发展改革委、科技部对13个有改革任务的省、市发展改革委、科技厅（委、局）发出通知提出，打好关键核心技术攻坚战。改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行关键核心技术“揭榜挂帅”和“赛马”等制度^[1]各地纷纷响应，在以往个别省市试点基础上，陆续开展更多试点。

悬赏制古已有之。战国时期的秦国产生了“徙木为信”的成语故事，出自西汉•司马迁的《史记•商君列传》：“有人徙之，辄予五十金，以明不欺。卒下令。”近代以来，国外从“经度奖”开始有基于技术的悬赏制，学者称之为科技悬赏制，即科技“揭榜挂帅”制。国内最先开始这方面研究并积极提出政策建议的学者是曾婧婧。她及其合作者先后发表过多篇文章阐述其成果，对科技悬赏制的发展史、特点、意义进行了分析，并提出了我国进行试点的政策建议^[2]；现行国家科研资助体制与科技悬赏制按照设奖主体、设奖客体、获奖对象以及运作模式4个维度进行了对比研究，提出该制度可作为我国现行科技项目管理制度的补充^[3]；对公元1567年以来世界主要科技悬赏奖进行了研究，按时间维度分析了设奖历史上的三个井喷时期、在11个设奖国家和1个多国组织的空间分布，并分析了设奖主体、奖励客体和设奖领域的分布，再次提出可以作为补充制度^[4]；分析了科技悬赏制的项目“征集-定价”机制、特点、政府定制科技悬赏、企业推荐科技悬赏和社会海选（包括网选）科技悬赏，建议应该制定具体定价细则^[5]；基于对国际上135项科技悬赏奖的内容分析，从悬赏任务发布主体的权威性、参与悬赏准人的标准、参赛者动机与激励方式、风险及行为、解决悬赏难题运用知识的隐性程度、悬赏设计标准具体化程度、悬赏过程可沟通反馈性、悬赏结束后技术成果的转化等7个方面，对科技悬赏奖设置关键因素进行了研究，呼吁应该大力推广^[6]；此后，还进行了政府资助型科技悬赏成果的退出对接机制研究^[7]、参与风险约束下科技悬赏的激励机制研究^[8]，并撰文呼吁完善机制流程，以“揭榜挂帅”激发创新活力。陈劲、朱子钦对揭榜挂帅进行了比较精到的理论阐释，强调了用户创新和开放式创新是大势所趋，而揭榜挂帅是其主流机制，关键是解决了信息不对称问题，提出了用好揭榜挂帅的政策保障建议：开放的视野、融合创新的思想和基于人本的思想，并给出了揭榜挂帅机制的流程逻辑和管理系统设计^[9]。此外，薛江华、周艳春建议探索实行人才“揭榜挂帅”制度，提高广东基础和应用基础研究水平^[10]；马永慧、李亚欣建议“张榜寻帅”精准发力为科技创新发展赋能，并介绍贵州、山东、山西已开展试点，介绍了河北的试点做法^[11]；等等。但是，学者们对国家机关、省级政府和城市开展试点的情况，普遍没有进行全面梳理，既无完整试点省市全貌统计，更无时序上的梳理。本文将在此作一迄成文时为止的尽可能详尽梳理。

2国内科技“揭榜挂帅”制试点案例的时序梳理

2011年，湖北省武汉市政府悬赏1000万元公开征集智慧城市顶层设计方案等，成为地方政府开展科技“揭榜挂帅”制试点的最早案例^[12]。而不是某些学者认为的2013年。

2013年年初，《国家安全监管总局办公厅关于组织开展2013年安全生产重大事故防治关键技术科技项目征集工作的通知》（安监总厅科技〔2013〕13号）则是国家机关首先开展科技“揭榜挂帅”制试点的案例。有些学者在讲到试点案例时常常遗漏了此案例。

2014年福建省厦门市政府悬赏600万元解决1公里快递难问题，是地方政府开展科技“揭榜挂帅”制试点的第二个案例。

2017年初，贵州省将制约经济社会发展的关键技术“张榜”出来，面向全国公开悬赏攻关，立足解决实际技术难题，不设论文考核指标，受到了广泛关注，成为省级政府率先试点科技“揭榜挂帅”制的案例。

2017年的江苏省大院大所对接会上，上演了“揭榜挂帅、谁有本事谁揭榜”一幕。2019年江苏举办了首届J-TOP创新挑战季活动，征集了企业创新技术难题500多条，并由企业出资“悬赏”1.8亿元，公开向全国高校院所征集了169项技术解决方案。2020年11月江苏以“技术悬赏”的形式向全社会求解企业技术难题。征集发布的技术难题数量约800个，悬赏金额超过2亿元。

2018年，河北省科技厅聚焦雄安新区、冬奥赛区和省委省政府20项民心工程中的重大民生关切，启动实施了民生领域系统技术集成专项，发布了一系列技术榜单，采用“揭榜挂帅”制，面向社会公开征集技术解决方案。

2018年10月，广东省科技厅印发《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，要求努力调动企业、高校、科研机构、行业社团组织等社会创新力量，攻克广东产业发展急需解决的技术难题，加快推动重大科技成果转化，提升创新治理和科研服务水平。同年12月，首批8项揭榜制科技创新战略专项资金项目共计协议金额1.7亿元，共获得广东省财政资助1270万元。

工业信息化部较早进行了“揭榜挂帅”尝试。2018年11月，工业信息化部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》。《方案》发布了智能网联汽车、智能服务机器人等16项揭榜任务，并明确从事人工智能技术创新、产品研发、融合应用、支撑服务等活动的相关企业、高校、科研院所等各类法人单位，或者由多个单位组成的联合体可申请成为揭榜单位。

2019年起，山西省探索建立“揭榜挂帅”的人才使用体制机制，面向全球发“招贤令”，尝试帮助企业解决一批“卡脖子”技术难题，研发一批高附加值的创新产品，建设一批高水平科研平台。

2020年2月，上海市科委关于强化科技应急响应机制实现科技支撑疫情防控的通知，实施“悬赏揭榜制”，根据快速检测、临床诊治、疫苗和药物研发等的技术需求，凝练悬赏标的，向全球招募揭榜者，对完成目标取得实效的胜出者给予奖励；实施“项目专员制”，指派专人跟踪应急专项进展，负责督促、协调等工作，确保人员物资调配、临床试验、审批等环节的无缝衔接；实施“首功奖励制”，对于提前完成研发任务、成果在临床获得应用、为疫情防控作出突出贡献的项目，给予奖励；实施“经费包干制”对应急攻关项目的经费，不设开支科目比例要求，允许项目承担单位自主使用。2020年9月，上海市科委又发布了2020年度科技攻关“揭榜挂帅”项目指南的通知，面向全国高校、科研院所、企业和社会力量，对揭榜方不设行业门槛限制，开展面阵相机高帧频数据采集和传输技术、高信噪比的信号探测传输技术、感光芯片制冷技术的研究攻关。

2020年5月，浙江省金华市面向全球发布榜单475项，榜额超18亿元，吸引超100个高校院所专家团队洽谈对接。攻克难题23项，兑现榜额6330万元；完成揭榜120项，榜额超3亿元。

2020年5月，山东省科技厅、省财政厅联合印发《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》，以规范性文件推行揭榜制，以更加开放的姿态加快推进科技创新，推动攻克山东省产业发展急需解决的技术难题。从该年5月31日起开始实施。

2020年6月18日，河南省卫生健康委决定，每年新增1000万元科技投入，设立重大医学科技攻关项目，每项100万元。项目负责人不设硬性门槛，实行“揭榜挂帅”。

2020年6月19日，浙江省人才服务平台发布了首批“揭榜挂帅”省级榜单，针对全省28家重点企业提出的29项“卡脖子”技术需求，面向全球知名高校院所、行业领军人才和团队发出“英雄帖”总榜额超亿元。

2020年7月，按照云南省委省政府打造世界一流绿色能源产业、世界一流绿色食品、世界一流健康生活目的地和加快构建现代产业体系的要求，云南省立足云南实际，聚焦全省重点产业关键共性技术，面向全球发布科技揭榜制项目榜单，支撑创新型云南建设，推动云南经济高质量发展。

2020年11月16日，甘肃省科技厅发布《关于征集揭榜挂帅制科技项目需求的通知》（甘科计函〔2020〕127号），面向社会公开征集科技揭榜挂帅制项目需求，内容涉及新一代信息技术、高端装备、绿色低碳、生物医药、新材料、现代种业和精准农业、现代工程技术等领域。经形式审查，确定首批张榜公布科技揭榜挂帅制项目6项。

2021年3月2日，辽宁省公布2021年首批“揭榜挂帅”榜单，包括科技攻关项目100个。

2021年3月10日，广东省广州市科技局印发《广州市重点领域研发计划揭榜挂帅制技术攻关项目试点工作方案（试行）》，支持具有研发实力的高校、科研机构、企业等创新主体或联合体，共同开展项目技术攻关，并明确单个项目给予最高1000万元市财政资金支持。

2021年3月12日，陕西省科技厅披露：为调动全社会力量攻克陕西产业发展亟待解决的关键核心技术，加快推动重大科技成果转化和产业化，将在陕西省重大科技项目管理中实施“揭榜挂帅”方式，支撑产业高质量发展。科技项目“揭榜挂帅”聚焦关键核心技术和重大应急攻关，公开征集需求，发布应用基础研究、共性技术攻关或成果转化任务，引导社会力量揭榜攻关，推动成果转化。分为技术攻关类项目和成果转化类项目。省科技厅向全社会征集相对成熟、适合产业化的重大科技成果，经筛选符合陕西省产业发展需要的，向社会发榜，省内有技术需求和成果转化应用能力的企业均可揭榜转化。“揭榜挂帅”项目将列入省级科技计划，并获得资金支持，重大应急性共性技术攻关由财政负担全部科研经费。其他“揭榜挂帅”项目以企业自筹和吸引社会资本投入为主，省科技厅根据供需双方签订的合同核定“揭榜挂帅”项目科研经费总额，并按照不超过科研经费总额30%、最高不超过1000万元的标准给予补贴。

2021年3月29日，湖北省武汉市发布5个重大科技专项，面向全社会实施“揭榜挂帅”，承诺提供1.35亿元市级科技研发资金。

2021年4月1日，《湖北省揭榜制科技项目和资金管理暂行办法》对外发布。《办法》提出，建立覆盖需求征集、论证遴选、揭榜对接、评估评审、立项、执行、验收全过程的科研信用记录制度，由省科技厅或委托专业机构对项目承担单位和科研人员、评估评审专家、中介机构等参与主体进行信用管理。省科技厅建立“黑名单”制度，将严重不良信用记录记入“黑名单”。

2021年4月9日，湖南省为2021年度8个自然科学基金重大项目发榜，并对项目资金拨付进行了严格规定：资助经费根据项目实施情况分年度拨付，当年拨付40%，中期评估通过后第二年拨付30%，第三年再拨付30%。项目实施成效好且需持续研究的可以滚动支持资助；效果不好的，终止实施并按规定追回相关财政资金。

2021年4月19日，按照国家开展“揭榜挂帅”科研项目管理改革试点要求，经青海省人民政府同意，青海省科技厅发布首个“揭榜挂帅”科研项目——盐湖老卤制备无水氯化镁关键技术研究及应用项目，就解决盐湖老卤制备无水氯化镁这一世界性难题，面向全国公开征集揭榜单位。

2021年5月10日，科技部发布《国家重点研发计划“数学和应用研究”等“十四五”重点专项2021年度项目申报指南》^[13]。在率先推出的“十四五”国家重点研发计划首批重点专项中，科技部研究制定了“揭榜挂帅”榜单模板，作为单独附件随指南发布。这意味着我国重大科研任务的“揭榜挂帅”正式开始实施，深化科研项目管理改革迈出新的步伐。指南中指出，“揭榜挂帅”项目突出最终用户作用，实施签订“军令状”“里程碑”考核等管理方式。指南还明确，对揭榜单位无注册时间要求，对揭榜团队负责人无年龄、学历和职称要求，鼓励有信心、有能力组织好关键核心技术攻坚的优势团队积极申报。

2021年5月11日，国家科技管理信息系统公共服务平台发布了《科技部关于发布国家重点研发制“信息光子技术”等“十四五”重点专项2021年度项目申报指南的通知》。重点专项包括信息光子技术、高性能计算、氢能技术等八项重点技术。关于“揭榜挂帅”项目：为切实提升科研投入绩效、强化重大创新成果的“实战性”，“十四五”重点研发计划聚焦国家战略急需、应用导向鲜明、最终用户明确的攻关任务，设立“揭榜挂帅”项目。突出最终用户作用，实施签订“军令状”“里程碑”考核等管理方式。对揭榜单位无注册时间要求，对揭榜团队负责人无年龄、学历和职称要求，鼓励有信心、有能力组织好关键核心技术攻坚的优势团队积极申报。明确榜单任务资助额度，简化预算编制，经费管理探索实行“负面清单”。这意味着我国重大科研任务的“揭榜挂帅”正式开始实施，深化科研项目管理改革迈出新的步伐。

此外，一些科技园区、科研机构、企业也开始试点科技“揭榜挂帅”。例如，2020年12月底，中关村示范区启动“强链工程”，围绕“十四五”时期中关村示范区重点发展的人工智能、集成电路、创新药物、医疗器械、智能制造等高精尖产业领域，梳理出一批由中关村领军企业提出并经论证的，自主可控程度低、需进一步做强做优的薄弱环节和关键核心技术，形成首批技术需求榜单，面向全国“揭榜挂帅”。揭榜成功后，发榜企业与揭榜企业将形成创新联合体，构建“需求牵引供给、供给创造需求”的更高水平创新局面。 

3几点启示

新阶段国家高度重视强化国家战略科技力量，亟需加快攻克重要领域“卡脖子”技术，破除制约科技核心竞争力提升的体制机制障碍，尽快改变一些高科技领域仍存在受制于人、存在“卡脖子”地方的现象（如高性能芯片、新材料、髙端机床装备、航空发动机、精密测量仪器等方面的技术)。目前试行的科技“揭榜挂帅”制度，是针对国家发展中的科技难题和产业发展中的关键核心技术打攻坚战，由政府部门组织面向全社会公开张榜征集科技创新成果的一种制度安排。“揭榜挂帅”从实质上看是以重大需求为导向，以解决问题成效为衡量标准，用市场竞争来激发创新活力的一种科研创新管理机制和激励机制。

从学者既往研究成果和国家3个部委、15个省份（含直辖市)、4个城市的积极探索可以归纳得到如下启示：

一是用户创新、开放式创新、公共创新是前沿创新范式，是大势所趋，而揭榜挂帅是其主流机制，在复杂国际关系和严重（新冠）疫情危机的当下更显必要^[9]。

二是实行并善用科技“揭榜挂帅”或“科技悬赏”制意义重大，是突破关键核心技术的科技创新管理制度新安排^[9]，它营造英雄不问出处的创新氛围，让有创新实力的各类企业、研发机构、创新人才等不受限于身份，有机会参与其中，最大程度地集聚社会智慧，最大限度地激发人们潜能，提升社会整体创新活力，将会极大地激励、发现更多创新人才、科技“将才”乃至“帅才”，会促进全要素生产率的提高、激发科学家（工程师）红利，具有制度经济学范畴上的积极意义。“揭榜挂帅”制以开放的姿态海纳、选拔、利用天下人才，传递的是“不拘一格降人才”的导向，有利于打破科研“小圈子”封闭式创新的桎梏。

三是科技“揭榜挂帅”或“科技悬赏”制本身的作用，关键在于解决了信息不对称问题^[9]，一方面有效弥补了同行评议决策机制的不足（经度奖由钟表匠哈里森用航海钟获奖，而不是当时主流学术界主张的天文计量法；奥泰格奖由林德伯格用一架单引擎轻型飞机跨洋成功而获奖，而不是主流观点的多引擎重型飞机胜出；另一方面它以解决问题成效为衡量标准，坚持效果导向、成果导向，使科研成果可以解决真问题，把科研成果写在祖国的大地上，可以有效破除“唯论文”倾向，改变多年来科研课题采用申报制的项目申报人完成论文发表等“规定作业”后便可结项、科研成果服务经济社会发展效率不高的现象。

四是实行科技“揭榜挂帅”或“科技悬赏”制的最终目的，就是要通过深化科技体制改革，把巨大创新潜能有效释放出来，持续提升科技自主创新能力，把事关国计民生和国民经济命脉的关键技术掌握在自己手里，带动整个国家创新生态链形成良性循环。

五是政府组织、著名企业和知名人士作科技“揭榜挂帅”或“科技悬赏”制悬赏任务发布主体更有权威性^[6]。

六是学者的研究和呼吁可以影响政府决策,从而推动科技创新管理进步。曾婧婧的研究和呼吁应该是有积极促进作用的。

七是主要领导的倡导非常关键。在2016年习近平总书记肯定科技“揭榜挂帅”之前，只有湖北省武汉市、国家安全监管总局、福建省厦门市进行了科技“揭榜挂帅”试点。而之后，贵州省、江苏省、广东省、河北省和工业信息化部紧紧跟进。尤其是2020年以来，明显增多。今年更加积极，呈现快速发展的态势。

八是国家科技部的科技“揭榜挂帅”制已经形成了榜单编制与发布、揭榜立项、签订“军令状”、“里程碑”考核、负面清单管理等成型制度。 

4几点建议

一是要有开放的视野、融合创新的思想和基于人本的思想，并持续优化完善科技“揭榜挂帅”机制的流程逻辑和管理系统设计^[9]。

二是科技“揭榜挂帅”制基础在“设榜”是“揭榜挂帅”制成功的首要环节。首先，入榜的项目应以重大需求为引导，聚焦制约我国国家安全、经济社会发展的重大科技问题、产业核心关键技术和社会关注的技术热点难点，进行重点攻关。其次，入榜的项目要能够提出明确的需求目标，项目的结果指标清晰、可衡量，细化入榜项目的技术指标、结项方式、奖励金额等具体指标。

三是“揭榜挂帅”制核心在“选帅”。“千军易得，一帅难求”，选出“良将”“好帅”是制度成功的核心环节。要打破常规项目申报和评审机制，发榜一般应坚持面向全国甚至全球，面向所有市场主体，不分所有制，凡是有实力的都可以参与竞争并接受社会监督。对揭榜者主要考察是否具有突破性创新能力、是否能够完成榜单任务，不以“人才帽子”“职称高低”“论文数量”论英雄，破除“关系”障碍，谁有能力谁来干，把项目交给真正想干事、能干事、干成事的人手中，让有能力的领军人才有机会“揭榜”，能够出征“挂帅”。比如在新冠疫苗研发上，全国多个团队“揭榜”，分别沿着5条技术路线加速攻关，成效良好，为全球战胜新冠肺炎疫情提供有力科技支撑，就是值得推广的经验、做法。

四是“揭榜挂帅”关键在“机制”。机制的改革突破是揭榜制度成功的关键。首先，形成以市场为导向，企业、科研机构、高校等协同攻关的自主创新机制，促进产业链与创新链深度融合，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。建立高效的激励约束机制、合理的容错免责机制，赋予“揭榜者”更大创新动力、更大自主权。创新机制让“揭榜”者放心大胆地拼搏，对顺利实现既定目标的项目，要给予承诺的资金奖励和荣誉。可以探索社会资本和政府资金共同投入的机制。

五是要总结一些地方探索平行竞争模式，每个揭榜项目初步筛定2-3个入围团队，每个入围团队获得10%的启动奖金，平行展开研发攻关，获胜者赢得项目剩余资金，充分激发“鲶鱼效应”的经验，如果比较可行，则值得逐步推广。  

参考文献：

[1] 国家发展改革委科技部关于深入推进全面创新改革工作的通知[Z/OL].http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/10/content_5598796.htm.

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[7] 曾婧婧,龚启慧.政府资助型科技悬赏成果的“退出-对接”机制研究[J].科学管理研究,2016(6):35-39.

[8] 曾婧婧,等.参与风险约束下科技悬赏的激励机制研究[J].科研管理,2018(11):40-48.

[9] 陈劲,朱子钦.揭榜挂帅:从理论阐释到实践方案的探索[J].创新科技，2020(4):1-7.

[10] 薛江华,等.探索实行人才“揭榜挂帅”制度提高广东基础和应用基础研究水平[N].羊城晚报,2018-12-06.

[11] 马永慧,等.“张榜寻帅”精准发力为科技创新发展赋能——外省实施科研项目“揭榜挂帅”制度探析与启示[J].产业科技创新,2020,33(2):18-19.

[12] 周治涛,阮聪.武汉悬赏1000万设计“智慧城市” [N/OL].荆楚网,2011-01-29.http://www.cnhubei.com/ctdsb/ctdsbsgk/ctdsb02/201101/tl604455.shtml.

[13] 科技部发布《国家重点研发计划“数学和应用研究”等“十四五”重点专项2021年度项目申报指南》[EB/OL].https://kjt.hebei.gov.cn/www/xwzx15/tzgg35/bwtz94/239607/index.html.

作者简介：

张剑波，男，重庆市人，研究员，主要研究方向：创新创业、科技政策和管理、区域经济、产业经济；

顾丽英，女，浙江省人，副研究员，主要研究方向：科技评价、科技项目绩效评估。

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